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近幾年來，雪災(zāi)、地震、洪澇、泥石流等自然災(zāi)害頻發(fā)，給人民群眾的生命及財產(chǎn)造成了重大損失。

9月1日起施行的《自然災(zāi)害救助條例》，對自然災(zāi)害的救助準(zhǔn)備和災(zāi)后救助都做了明確規(guī)定，這對減輕災(zāi)害損失、提高我國防災(zāi)減災(zāi)水平有著重要意義。

災(zāi)害頻發(fā)　立法應(yīng)對

□今年6月，國務(wù)院出臺《自然災(zāi)害救助條例》

今年8月8日，甘肅舟曲發(fā)生特大山洪泥石流災(zāi)害。截至8月26日，共計1452人遇難，313人失蹤。

我國是世界上自然災(zāi)害最為嚴(yán)重的國家之一，自然災(zāi)害種類多，除了現(xiàn)代火山活動外，幾乎所有的災(zāi)害類型都在我國出現(xiàn)過。同時，我國自然災(zāi)害發(fā)生的頻率高，大陸地震占全球陸地破壞性地震的1/3，局部性或區(qū)域性干旱災(zāi)害幾乎每年都會出現(xiàn)。此外，我國自然災(zāi)害的分布地域廣，全國各省（自治區(qū)、直轄市）均受到過災(zāi)害不同程度的影響。頻發(fā)的自然災(zāi)害，給我國造成巨大損失。據(jù)相關(guān)統(tǒng)計，1990年至2009年20年間，我國平均每年因自然災(zāi)害造成3.9億人次受災(zāi)，直接經(jīng)濟(jì)損失達(dá)2300多億元人民幣。今年以來，我國已經(jīng)發(fā)生諸如新疆等地寒潮冰雪、西南旱災(zāi)、玉樹地震、南方暴雨洪澇和泥石流等重特大自然災(zāi)害，嚴(yán)重危害了人民群眾的生命財產(chǎn)安全，影響了人們的生產(chǎn)、生活秩序。

為了有效應(yīng)對自然災(zāi)害，我國制定出臺了一系列有關(guān)自然災(zāi)害防御的法律法規(guī)，如防洪法、防震減災(zāi)法、氣象法、水土保持法等，這些法律法規(guī)大多只是針對洪澇災(zāi)害、地震災(zāi)害、地質(zhì)災(zāi)害、氣象災(zāi)害、森林草原火災(zāi)等單個災(zāi)種的防御和應(yīng)對工作，涉及保障受災(zāi)人員生存權(quán)益和基本生活權(quán)益的專門法規(guī)一直沒有制定，災(zāi)害救助工作仍處于無法可依的被動局面。在自然災(zāi)害救助實踐中，面臨災(zāi)害救助準(zhǔn)備措施不足、應(yīng)急響應(yīng)機(jī)制不完善、災(zāi)后救助制度缺乏、救助款物監(jiān)管不嚴(yán)等問題，急需通過制定自然災(zāi)害救助方面的法規(guī)，規(guī)范自然災(zāi)害救助工作，保障受災(zāi)人員的基本生活。

解決這些問題，需要制定專門的自然災(zāi)害救助方面的法規(guī)，以規(guī)范自然災(zāi)害救助工作，保障受災(zāi)人員的基本生活。為此，今年6月，國務(wù)院出臺了《自然災(zāi)害救助條例》，并于2010年９月１日起施行，從而使得自然災(zāi)害救助工作有法可依。

　　政府主導(dǎo)　分級負(fù)責(zé)

□政府制定相應(yīng)的自然災(zāi)害救助應(yīng)急預(yù)案

“政府在進(jìn)行災(zāi)害救助時，要以保障人民群眾的生命財產(chǎn)安全為首要任務(wù)，樹立‘生命至上’的理念。”參與《自然災(zāi)害救助條例》制定工作的國務(wù)院法制辦政法司副司長彭高建認(rèn)為，《自然災(zāi)害救助條例》第二條規(guī)定，災(zāi)害救助工作應(yīng)當(dāng)遵循 “以人為本、政府主導(dǎo)、分級管理、社會互助、災(zāi)民自救”的原則。

“應(yīng)對重大自然災(zāi)害，一個運(yùn)轉(zhuǎn)高效的‘中樞機(jī)構(gòu)’是重中之重。”在中央層面，國家減災(zāi)委員會為國家自然災(zāi)害救助應(yīng)急綜合協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)。在地方，全國已有22個省市區(qū)、2個計劃單列市成立了減災(zāi)委員會，上海市、浙江省、河南省、廣西壯族自治區(qū)和青海省等5個省市區(qū)和深圳市成立了應(yīng)急救助綜合協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)。一些多災(zāi)易災(zāi)的市縣也成立了減災(zāi)委或減災(zāi)救災(zāi)綜合協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)。

根據(jù)自然災(zāi)害影響范圍、危害程度的不同，災(zāi)害救助工作由不同層級的人民政府負(fù)責(zé)。一般較大的自然災(zāi)害救助工作，由發(fā)生地縣級和設(shè)區(qū)的市級人民政府統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)；重大和特別重大自然災(zāi)害救助工作，由發(fā)生地省級人民政府統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，其中影響全國、跨省級行政區(qū)域或者超出省級人民政府救助能力的特別重大自然災(zāi)害救助工作，由國務(wù)院統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)。

在災(zāi)害發(fā)生前，各級人民政府要根據(jù)災(zāi)害預(yù)警和風(fēng)險評估結(jié)果，及時轉(zhuǎn)移處于危險區(qū)域和地段的群眾，充分利用各類避災(zāi)場所進(jìn)行妥善安置；災(zāi)害發(fā)生后，要及時組織救援力量，迅速解救被圍困的群眾，使之及時脫離危險，并安置到安全地帶，給予臨時生活救助。

應(yīng)對自然災(zāi)害重在預(yù)防，“未雨綢繆”才能“防患于未然”。為了做好自然災(zāi)害救助準(zhǔn)備工作，《自然災(zāi)害救助條例》第八條規(guī)定，人民政府制定相應(yīng)的自然災(zāi)害救助應(yīng)急預(yù)案；第十三條規(guī)定，自然災(zāi)害救助應(yīng)急綜合協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)根據(jù)自然災(zāi)害預(yù)警警報啟動預(yù)警響應(yīng)。如果自然災(zāi)害發(fā)生后，達(dá)到應(yīng)急預(yù)案啟動條件的，根據(jù)《自然災(zāi)害救助條例》第十四條的規(guī)定，人民政府就要“緊急轉(zhuǎn)移安置受災(zāi)人員；緊急調(diào)撥、運(yùn)輸自然災(zāi)害救助應(yīng)急資金和物資”。而這些救助準(zhǔn)備和應(yīng)急救助都需要有相適應(yīng)的資金、物資保障機(jī)制，所以第十條明確規(guī)定“國家建立自然災(zāi)害救助物資儲備制度”，要求縣級以上人民政府根據(jù)本地自然災(zāi)害救助工作的實際和需求，提前安排一定數(shù)量的自然災(zāi)害救助資金和物資，確保自然災(zāi)害發(fā)生后，在第一時間為受災(zāi)人員提供資金和物資援助，保障受災(zāi)人員的吃、穿、住、醫(yī)等基本生活。

捐贈款物　公示透明

□實現(xiàn)公民知情權(quán)，便于監(jiān)督政府

2008年“5·12”汶川地震、2010年“4·14”玉樹地震等災(zāi)害發(fā)生后，除了國家及時撥付救災(zāi)款物外，社會各界也積極參與，開展了聲勢浩大的救災(zāi)捐贈活動，為災(zāi)害救助工作作出了突出貢獻(xiàn)。據(jù)統(tǒng)計，汶川大地震后，全國共籌集社會捐贈款物790多億元；玉樹地震后，全國籌集社會捐贈款物100多億元，所有這些款物都有力地支援了災(zāi)區(qū)的救災(zāi)工作。

為保障自然災(zāi)害救助工作有力有序有效地開展，《自然災(zāi)害救助條例》規(guī)定了保障機(jī)制的“三個納入”和“一個建立健全”，即將自然災(zāi)害救助工作納入國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展規(guī)劃，將人民政府安排的自然災(zāi)害救助資金納入財政預(yù)算，將人民政府安排的自然災(zāi)害救助工作經(jīng)費(fèi)納入財政預(yù)算，建立健全與自然災(zāi)害救助需求相適應(yīng)的資金、物資保障機(jī)制。

作為受災(zāi)人員的“救命錢”，災(zāi)害救助款物的使用范圍一直是社會各方面都高度關(guān)注的焦點(diǎn)。為了規(guī)范自然災(zāi)害救助資金的管理使用，《自然災(zāi)害救助條例》規(guī)定，由縣級以上人民政府民政部門負(fù)責(zé)調(diào)撥、分配、管理自然災(zāi)害救助物資。條例還明確要求：“自然災(zāi)害救助款物應(yīng)當(dāng)用于受災(zāi)人員的緊急轉(zhuǎn)移安置，基本生活救助，醫(yī)療救助，教育、醫(yī)療等公共服務(wù)設(shè)施和住房的恢復(fù)重建，自然災(zāi)害救助物資的采購、儲存和運(yùn)輸，以及因災(zāi)遇難人員親屬的撫慰等支出。”

每當(dāng)自然災(zāi)害發(fā)生后，社會各界紛紛慷慨解囊，這有利于共同應(yīng)對自然災(zāi)害，幫助受災(zāi)群眾重建家園，但如果沒有對捐贈物資的有效監(jiān)管，捐助款物就有可能被私吞或者去向不明，將極大打擊和挫傷大家的捐助熱情。增加救災(zāi)工作的透明度，讓捐助款物的使用接受全社會的監(jiān)督，在進(jìn)入網(wǎng)絡(luò)信息時代的今天，顯得尤為必要。因此，條例第二十六條規(guī)定，自然災(zāi)害救助款物的管理機(jī)關(guān)和有關(guān)社會組織，要主動公開接受的自然災(zāi)害救助款物和捐贈款物的有關(guān)情況，災(zāi)區(qū)村民委員會和居民委員會要主動公布救助對象及其接受救助款物的數(shù)額和使用情況。

“對自然災(zāi)害救助款物進(jìn)行公示，有利于提高政府工作的透明度，充分發(fā)揮政府信息對人民群眾生產(chǎn)、生活和經(jīng)濟(jì)社會活動的服務(wù)功能。公示是實現(xiàn)公民知情權(quán)的重要方式，便于社會各界對政府工作進(jìn)行監(jiān)督，這對于促進(jìn)依法行政、建設(shè)社會主義法治國家，具有重要的現(xiàn)實意義。”彭高建認(rèn)為。

國外救災(zāi)立法（鏈接）

德國

依法防治　分級管理

德國的應(yīng)急機(jī)構(gòu)任務(wù)分工明確，內(nèi)政部負(fù)責(zé)日常的應(yīng)急管理，也是應(yīng)急管理的責(zé)任部門。現(xiàn)場處置工作由各地消防局和紅十字會、約翰尼特救援組織和德國工人救助聯(lián)合會等民間機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)。

完備的應(yīng)急管理法律體系為應(yīng)急工作提供了有力保障。德國在應(yīng)急管理方面制定了一系列的專門法律、法規(guī)，保障應(yīng)急管理工作制度化、法律化。德國聯(lián)邦在《德意志聯(lián)邦共和國基本法》中對災(zāi)難事故的處置作了明確規(guī)定，各州也都制訂了專門的應(yīng)急管理法律，如巴伐利亞州的《巴伐利亞州災(zāi)難保護(hù)法》。以消防局的工作為例，德國消防部門開展防火監(jiān)督檢查，主要是依據(jù)各州的法律規(guī)定。發(fā)現(xiàn)違反消防安全的行為，可責(zé)令限期整改并處罰；處罰后仍不改的，可采取查封措施；被處罰單位不服的，可向當(dāng)?shù)胤ㄍz控。

日本

痛定思痛　細(xì)致立法

日本是世界上地震等自然災(zāi)害最多的國家之一，已經(jīng)建立了世界上最完善、最細(xì)致的災(zāi)害應(yīng)對法律體系，主要由災(zāi)害對策基本法、災(zāi)害預(yù)防和防災(zāi)規(guī)劃、災(zāi)害緊急應(yīng)對、災(zāi)后重建和復(fù)興、災(zāi)害管理組織五大類共52項法律構(gòu)成。

1947年，日本頒布了第一部應(yīng)對災(zāi)害的《災(zāi)害救助法》。1961年，以發(fā)生臺風(fēng)為契機(jī)，日本制定了《災(zāi)害對策基本法》，作為日本抗災(zāi)、防災(zāi)、救災(zāi)法律體系中的基本法。日本關(guān)于地震的法律涉及地震觀測、緊急應(yīng)對、抗震支援、地震研究等各個方面。1978年，日本通過了《大規(guī)模地震特別措施法》；1995年又制定了《地震防災(zāi)對策特別措施法》。此外日本還有《建筑基本法》；為了使日本的房屋進(jìn)行改造以達(dá)到抗震的要求，又特別制定了《建筑物抗震改進(jìn)促進(jìn)法》。另外，針對教師在地震中的具體職責(zé)，日本也有明確的規(guī)范，如“老師不能離開學(xué)生”。

來源：人民網(wǎng) 編輯：段若蘭