加強和改進地方立法工作的若干思考
中國特色社會主義法律體系形成后不可能是一成不變、一勞永逸的,必將在動態、開放的格局中不斷完善。作為這一體系重要組成部分的地方立法,也必將隨著社會主義民主法制建設的不斷進步而相得益彰、良性互動。因此,在新的歷史起點上,我們要高度重視研究并探索地方立法中的理論和實踐問題,汲取世界法律制度文明成果,借鑒兄弟省市立法之長,創立上海制度建設之新,不斷適應國家法律體系形成后對地方立法提出的新要求。
(一)建立法規清理長效機制,促進法律體系科學和諧統一。與憲法和法律相比,地方性法規效力的階段性特征更為突出,所規范的內容更加具體,因此,法規的穩定性相對較弱。抓緊對地方性法規進行清理并使清理工作常態化,及時修改、廢止那些與社會發展不適應、與上位法規定不一致、與同位法規定不協調的法規,有利于增強地方性法規的時效性,維護國家法律體系的科學和諧統一。結合上海的實際情況,應當建立地方性法規清理的長效制度:確立每5年定期清理機制,每屆人大常委會任期即將結束時,都要對本屆的立法進行全面評估、清理;一旦有新制定的法律、行政法規出臺,相關的地方性法規都應當依照上位法的規定即時清理;將立法后評估、執法檢查與法規清理三者有機結合起來,將后評估、執法檢查中發現的問題及時反饋到立法環節,適時啟動相關法規的立、改、廢程序。
(二)切實發揮人大代表在立法中的作用,推進民主政治建設。法律是人民意志的集中體現,是立法機關為廣大人民提供的 “公共物品”,理應成為最具民意代表性的一項公共事務。因此,立法工作應當采用回應民意型的立法模式。要突出重點,緊緊圍繞本市改革發展穩定的大局,圍繞人民群眾普遍關心的熱點難點問題,特別是將促進人的全面發展、構建社會主義和諧社會以及提高城市管理水平、發展社會主義先進文化等方面迫切需要的項目,列入立法計劃。據初步分析,上海現行有效的法規中,屬于經濟和城市建設等方面的法規有110件,占總數的74%;涉及公共服務和民生保障領域的法規18件,占總數的12%。可見,在社會矛盾凸顯的今天,社會領域立法是地方立法的 “短板”,影響了法制在社會建設中的保障作用。我們應當加大向社會領域立法傾斜的力度,進一步提高社會立法在地方立法中的比重,做到經濟立法、社會立法并重,有效彌補立法在社會利益平衡方面的缺陷。與此同時,要積極發揮人大代表在立法中的作用。從法理上講,我國是人民當家作主的社會主義國家,人大代表是代表人民的利益和意志行使權力。上海目前有864名市人大代表,其作用能不能發揮好,關系到廣大市民的愿望、利益、權利能不能充分表達、切實維護和公平實現。因此,人大及其常委會應尊重并積極回應人大代表提出的議案,著力用立法手段解決人大代表的關切,這既是人大及其常委會依法履職的體現,也是順應民意、集中民智,推進民主政治建設的題中應有之義。
(三)充分發揚立法民主,實現人民利益最大化。在推進民主立法方面,我們應該進一步擴大市民參與途徑和增強立法的公開性;完善各方利益交匯和博弈的機制;探索立法聽證普及化和小型化的可行途徑,讓更多普通群眾參與立法;對沒有采納的意見,應當及時反饋,避免公眾參與流于形式。要將民主立法貫穿于立法的全過程,在立法項目確定、法規起草、法規修訂、法規解釋、法規廢止等環節均設計社會參與的相關程序,廣聽民意、廣知民情、廣匯民智,進一步體現參與性與開放性。民主立法的最終目的,還在于規范和監督公共權力,確保公民權利的維護和實現。因此,地方立法不僅要滿足行政機關的管理需求,給予合法的授權,更要對行政機關依法行使權力加以控制和監督,從側重對行政機關授權向強調對行政機關控權轉變。在今后地方立法中,應當進一步體現權力與責任緊密掛鉤、權力與部門利益徹底脫鉤的原則,確保行政機關在法定權限和法定程序的范圍內正確行使權力;同時要加強法律監督工作,充分發揮人大的法定作用,實現法律效果、政治效果和社會效果三者有機統一。
(四)一切從實際出發,增強法規的針對性、實用性和可操作性。地方立法要按照 “一切從實際出發”的思想路線,體現地方特色。 2002年全國人大常委會工作報告中明確指出,“地方特色”就是 “從本地的具體情況和實際需要出發,需要規定什么就規定什么,使地方性法規有針對性和可操作性,真正對地方的改革發展穩定工作起到促進和保障作用。”地方立法要解決綜合性問題的,可以采用章節形式的體例;要解決專門性問題的,應強調針對性,需要什么就規定什么。國家立法條件不夠成熟的,或者不可能制定法律、行政法規的,地方立法可以先行一步,抓緊起草先行性、自主性法規草案,發揮法規對經濟社會生活的引導作用,推進和保障本市經濟和社會發展。國家立法僅有原則性規定的,根據本地的具體情況和實際需要,可以起草實施性法規草案,在細化和補充上下功夫。立法技術上,我們一定不能照抄照搬上位法,不要為立法而立法,把真能解決問題的條文淹沒在繁文縟節中。要著眼于解決實際問題,有的放矢,不湊數,要管用。除了必要的銜接外,地方性法規一般不要再重復上位法的規定,實施性的法規草案,根據實際需要和立法目的,應當采取 “一事一法”的體例,有幾條就規定幾條,著重解決問題。
(五)進一步發揮人大在立法中的主導作用,避免部門利益傾向。立法過程中的部門利益傾向是影響立法科學性的一大弊端。防止部門利益化的關鍵是加強人大在立法活動中的主動性,避免相關行政機關成為立法的主導者。 “政府報什么,人大審什么”是地方立法沿襲多年的 “慣例”模式。囿于視野所限,許多立法動議缺乏全局觀念和地方特色,染上了照抄立法、重復立法、跟風立法等問題,甚至 “激情立法”或 “形象立法”都可能發生。因此,人大在地方立法中的主導作用應當體現在立法的前期調研,立法項目的選擇,議案的審議、修改、表決等各個環節,并使其得到切實的落實。首先,要抓好法規立項論證。選準、選好立法項目是做好地方立法工作的首要環節,確立由人大主導的法規立項論證,可以對各方提交的立法項目進行科學篩選和統籌,剔除不合理、不成熟的立法動議,將有限的立法資源用在 “刀刃”上,為后面的 “審議關”夯實基礎。其次,在明確地方性法規起草分工的同時,對有些綜合性的重要法規,可探索由常委會組織有關專門委員會直接牽頭起草,還可以組織各專門委員會提前介入法規起草過程,加強立法調研、論證和協調。第三,要積極發揮立法工作者、實際工作者和理論工作者的作用。上海市人大常委會創立了立法研究所,采取立法工作者、實際工作者和理論工作者三結合的方式,通過課題研究的形式發揮研究所的平臺作用,使立法各個方面提前參與,凸顯了人大在立法中的主導作用,這有利于各方利益訴求在立法前期階段就得到有效溝通,消弭分歧。
雄關漫道真如鐵,而今邁步從頭越。回望上海人大30年立法歷程,碩果累累;前瞻未來愿景,征途漫漫。依法治國、建設社會主義法治國家已成為人們的普遍共識。為民立良法必須民主立法,科學立法。我們有理由相信,在新的歷史時期,為加快實現 “四個率先”,加快建設 “四個中心”和現代化國際大都市,推動科學發展,促進社會和諧,上海市人大常委會必將肩負歷史使命,續寫新的篇章,作出更大的貢獻。(作者為上海市人大常委會主任)
來源:解放日報 編輯:馬原 孫遲
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