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2011是“十二五”時期的開局之年。“十二五”時期財稅改革已成為各界關心的重要問題之一。近日，由中國社會科學院財貿研究所主辦的“十二五”時期的財稅改革研討會暨《中國財政政策報告》(2009/2010)(2010/2011)發布會在京舉行。與會專家在梳理“十一五”財稅改革成果的基礎上，從財政收支、稅收改革、預算制度改革以及財政體制改革等多方面勾畫了“十二五”時期我國財稅改革藍圖，同時還就個稅改革、總體宏觀稅負水平等熱點問題發表了看法。

分稅制改革應深入下去、進行到底

面對近年來不斷高漲的房價，專家學者紛紛分析其成因，土地財政被認為是罪魁禍首之一，更有人指出現行的財稅制度設計，特別是分稅制，已嚴重影響地方政府尤其是基層政府發展第三產業的積極性，并促使形成土地財政。分稅制改革成為專家學者們關注的焦點話題。

現行的分稅制形成于1994年，對于當時為何要實現分稅制，財政部財政科學研究所所長賈康告訴本報記者，“上世紀80年代中后期，當時的整個財稅體制與之前分灶吃飯的狀態已經出現了種種弊病，雖然它的正面效應很明顯，但它不是長治久安的制度。中國搞市場經濟，沒有現成經驗，管理層的改革思路和改革要領需要借鑒國際經驗。上世紀80年代中期，分稅制概念從國外的實踐中提煉出來，并且在中國的審計部門反復討論。1992年鄧小平同志南巡之后，大的框架在1994年真正建立。”

1994年的改革確立了中央、地方、企業、政府的發展框架。改革的目標是實現兩個提高，提高財政收入在國內生產總值中的比重，提高中央財政占財政總收入的比重。改革的主要著眼點是增強中央政府的宏觀調控能力，明確中央和地方的財力分配關系，將稅種統一劃分為中央稅、地方稅和中央地方共享稅，分設中央和地方稅務局，由此建立中央和地方之間的分稅制財政管理體制。

分稅制改革后，中央政府把稅收的大頭和一些最易征收的稅種都上收了。到2009年，中央政府的預算內財政收入占整個財政收入的比例提升到了52%，地方政府則由1993年的78%下降到2009年的48%.而與此相對應的是，地方預算內財政支出占整個財政支出的比例在2009年則為80%。也就是說，地方政府拿到48%的財政收入，同時要承擔80%的支出責任，事權與財權嚴重不匹配。

賈康認為，分稅制的“精神實質”是使各級政府增強事權與財權的呼應與匹配，并通過自上而下的轉移支付使欠發達地區也大體達到事權與可用財力的一致，那么為什么在現實生活中卻沒能體現出來？他認為，1994年的制度框架并沒有按照原來的邏輯進行延伸和健全，現在省以下仍然沒有分稅制的態度，中央和省為代表的地方之間的分稅實際上是在共享。中國目前最主要的幾個稅種全是共享稅，這樣的共享在中央和地方之間還是規范的，能夠守住底線。而省以下各級體制過渡中，沒有能夠真正進入分稅制軌道，而在實際中討價還價、復雜易變，變成很不規范的“分成制”、“包干制”。

那么，“十二五”期間應如何對分稅制進行改革？賈康認為，從國際上的主要經濟體來看，能夠保持可持續發展勢頭的都是實行分稅制國家，發展不可能靠分成制。下一步，要將分稅制改革進行到底，完善分稅制改革方案，以減少財政層級和政府層級，建立健全財權與事權相呼應、財力與事權相匹配、轉移支付合理而有力的財政體制。

轉移支付制度要更加透明

1994年實現分稅制改革后，為解決地區收支均衡問題，國家開始實現轉移支付制度。1995年，隨著中央財政收入占全國財政收入比重的提高，中央財政宏觀調控能力的增強，我們在立足我國國情的基礎上，借鑒成熟市場經濟國家經驗，開始建立了一般性轉移支付制度。

這一制度的建立，改變了一對一談判、討價還價的理財方式，樹立了規范、公正、透明的理財觀念，增強了財力薄弱地區基層財政的保障能力，加快了公共服務均等化進程，推動了社會主義和諧社會建設，促進了經濟社會的持續協調發展。

2009年，地方政府轉移支付占地方政府總的支出額是47%，即地方政府每支出100塊錢里，有47塊錢是中央政府轉移支付的。

轉移支付分兩種，一般性轉移支付和專項轉移支付。一般性轉移支付往往是比較透明，是根據公式計算的，比如義務教育、公共衛生等方面的資金缺口，中央政府可以根據人頭標準算出。專項轉移支付是與許多中央部門掌握的專項資金相聯系的，其使用不透明，容易受到各地政府和企業的“跑部錢進”的影響。

隨著中國經濟的發展，在財政轉移支付過程中出現的各種問題已經引起社會的高度關注，尤其是巨額資金在各級政府間轉移其安全問題、效率問題、透明度問題更加突出。

中國社科院副院長李揚認為，轉移支付需要建立一套完整的制度化的程序，而現在大部分基于項目的轉移支付存在很大的弊端，加重了“跑部錢進”的現象。一定程度上增加了財稅部門犯錯誤的可能性。

全國人大預算工作委員會預決算審查室主任夏光透露，中央的財政收入已占到全國財政收入的52.4%的水平，但中央本級的財政支出不到20%，大量的資金通過體制收上來，再轉移到地方去。這么多的資金，在各級政府間轉移，它是很不安全、很不經濟、很不效率的。

如何完善轉移支付制度，使之更加合理、安全和透明成為關鍵。夏光認為，有三個問題需要重視。

第一，財政轉移支付的功能定位一定要有法律的規定。在西方發達國家，不管是憲法還是其他的法律中，對在什么條件下進行財政轉移支付，在什么條件下進行一般性轉移支付，什么條件下進行專項轉移支付都有很明確的規范。如果沒有清晰的法律規定，它就像一個筐，什么東西都往里裝。這是很不規范的。

第二，一定要建立優化的結構。現在專項轉移支付占到整個轉移支付的比重的50%多，大部分的錢是通過立項，通過審批的模式進行轉移，這樣在管理上存在很多問題。從規范的轉移支付制度考慮，應該確立一個合理的財政轉移支付的規模。

第三，2010年中央的財政轉移支付已經達到了3萬多億，它還會持續增長。所以對財政轉移支付制度的分配、管理和使用，它應該逐步走向公開和透明，這也就是我們人大、媒體非常關注的一個問題，分配上一定要公開、透明，讓大家能夠看得到，能夠實施監督。

夏光認為，不光是轉移支付問題需要建立一套更加完善的制度，在研究財政支出方面，有三個問題特別應該引起高度重視。