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走中國特色的城鎮化道路
2010-12-01 14:41:34 來源：學習時報 編 者 按 為學習貫徹黨的十七屆五中全會精神，探討中國特色的城鎮化道路，10月28日下午，由中央黨校學習時報社主辦、北京大學方正集團協辦的“十二五規劃與中國城鎮化專題座談會”在北京大學召開。會議由中央黨校報刊社社長兼總編輯肖勤福主持，北京大學副校長劉偉、北京大學方正集團總裁張兆東致辭，十余位中央黨校地廳級“城鎮化進程”專題研討班學員與會。座談會圍繞黨的十七屆五中全會提出的“堅持走中國特色城鎮化道路，科學制定城鎮化發展規劃，促進城鎮化健康發展”的精神，從不同角度對中國特色新型城鎮化的內涵與實質、如何積極穩妥地推進城鎮化、如何加強城鎮化管理等問題進行了廣泛深入的討論。現將與會者的發言摘要如下。 把握好城鎮化進程的“度” 馬燕合（科技部社會發展科技司司長）：城鎮化是伴隨著工業化發展的一個必然過程，內涵相當豐富。對于中國來說，這個過程也十分復雜。這種復雜性體現在以下方面。第一，中國是一個有十幾億人口的大國，經濟發展相當不平衡，各方面差異較大，因此，各地城鎮化進程、成果、政策、模式也會不一樣。所以中國的城鎮化絕不僅僅是簡單的農民變市民、農村變城鎮的過程。除了城市基礎設施建設之外，還包括制度建設、文化建設、環境建設等等。當前的一個課題，就是怎樣把握好城鎮化的進程，這個“度”是需要我們下力氣去把握的。應該強調城鎮化要與經濟發展的階段性相適應。除基礎設施建設外，還需要社會保障能力等各個方面的配套。城鎮化進程，無論是超前還是滯后，整個社會都會付出沉重代價。這就需要政府的引導，引導不能滯后。同時，在城鎮化過程中，有一些傾向值得注意。例如，片面追求城市規模，忽視節能，忽視文化傳承、地方特色、建筑風格，有一種雷同化的趨向；又如，在大建大拆過程中，文物怎么保護、歷史遺跡怎么保護，怎么提高防災減災意識，這些問題沒有引起高度重視。還有，追求建設速度，考慮短期建設成本和建筑成本，以及長期運營費用，而對如何節約資源，體現生態保護與平衡考慮較少。現在各地在生態城市、宜居城市、和諧城市建設上都有很多好的探索，我們應該注意把先進技術和先進理念應用到有關的建筑和建設上來，充分考慮資源節約、生態平衡、新能源利用等要求。這對我們從事科學管理的人也提出了更高的要求，即怎么樣通過科技進步來推進產業結構的調整，來支撐兩型社會的建設。 關鍵在于提高城鎮化的質量 劉偉（北京大學副校長）：中國的城鎮化建設，在強調提高城鎮化發展速度的基礎上，更重要的是提高城鎮化的質量。而提高城鎮化的質量，其中很重要的一個方面就是和諧，各個方面的結構性的和諧。比如說城市化質量要提高，現代服務業就很重要，而現代服務業很多都是和市場化相聯系的。因此，很難想象一個社會的市場化落后，它的現代服務業能夠發達；很難想象在市場化落后、現代服務業落后的情況下，它的城市化質量能提高。所以，在“十二五”期間，如果從一開始就特別強調城市化質量的話，就必須高度重視產業結構的調整。再比如，在我國經濟結構上有一個很大的問題，即工業制造業結構，帶有強烈的自我循環色彩，為投資而投資，屬投資驅動型。我們曾對中國工業結構中的42個行業做過一個研究，研究不同時期不同產業產生的需求主要帶動什么。我們發現很長一段時期內，中國帶動經濟增長最快的部分產生的需求，主要是帶動制造業本身的需求。這是一個內部循環，沒有溢出。這就表明，除了我們說的體制問題和投資偏好問題之外還有結構原因，經濟結構本身就是投資自我驅動的。如果對產業結構進行調整，使其溢出到消費領域，只要投資一增長，消費彈性就會增大，這樣我們的城市布局、整個經濟結構就會更好一些。因此，對中國的城市化速度，不需要太多的擔心，但對城市化的質量，要下大功夫。這個質量首先是城市功能要和經濟發展、經濟結構、產業結構相吻合。這些調整任務可能是非常艱巨的。 城鎮化說到底是“人”的問題 朱以莊（中共四川省瀘州市委書記、市人大常委會主任）：城鎮化，特別是城鎮化率，是按城鎮人口占這個區域或者這個國家總人口的比例來計算的，所以還是“人”的問題。我們在研究城鎮化的時候，首先必須以人為本，而不是主要關注修多少馬路，建多少房子。如何解決人的問題，是我們要認真研究的問題，包括城鎮政策、城市化的政策，都必須圍繞人去做，欠發達地區要搞城鄉統籌發展。對此，我有幾個基本認識：第一是必須發展經濟，強化經濟實力。第二，政府必須主導，政府不主導，靠市場去主導，投資方不愿意去。第三，利用優勢進行突破，選擇一個相對優勢來加快發展。第四是基礎設施保障。第五是改革創新。當然我們也有很多問題，很多矛盾，比如城鄉統籌需要大量的資金投入，但是我們財力有限，這是第一個矛盾。第二個矛盾就是我們在推進城鎮化過程中出現了農村的空虛化問題。例如我們市一共只有300多萬農民，130多萬到外面去打工，走的全部是勞動力，留下的都是老人和小孩，新農村如何建設？農業產業化如何建設？這個也是需要認真研究的問題。第三就是農民大量進城，城市接納不了的矛盾，這個需要認真去研究。第四是城鄉社會逐步融合與社會管理滯后的矛盾。中央關于“十二五”規劃的建議已經出來了，我們需要結合中央精神，認真研究各地的實際問題，以促進各個地方城鎮化又好又快發展。 要按城鎮化的客觀規律辦事 趙春山（住房與城鄉建設部執業資格注冊中心主任）：推進城鎮化要實事求是，因地制宜，這是根本原則?，F在在城鎮化過程中，出現了很多問題，很多是在炒作，為城鎮化而城鎮化，追求速度、追求比例、追求時間表。實際上這本身就是不尊重客觀規律、不尊重科學的表現。城鎮化要堅持以人為本、因地制宜的理念，一手抓引導推進，一手抓夯實基礎，扎扎實實走出一條可持續的中國城鎮化發展道路，真正讓農民的生活方式、生產方式、生活水平、技術能力、文化素質得到根本改變和提高。首先政策要到位。在城鎮化發展過程中，很多地方政策滯后或政策缺位，限制約束了城鎮化發展。政府部門一定要積極研究、梳理過去造成城鄉二元結構的不合理、不公平的政策法規。如果不梳理，就無法縮小城鄉二元結構的差距，甚至還可能隨著經濟發展，越拉越大。其次是兩個提高，即努力提高農民生產生活水平，努力提高農民的技術和文化素質。中國農民的生活水平和文化素質提高了，城鎮化水平就會水到渠成。再次是三個發揮。一是要發揮政府在推進城鎮化和統籌城鄉發展中的主導和推動作用；二是要發揮市場的調控機制；三是發揮農民的主動參與作用。還要有四個保障，即土地使用、戶籍居住、醫療保險和養老上的保障。最后，要有五個支撐：一是城鄉產業經濟發展一體化；二是人口居住體系一體化；三是基礎設施、公共服務體系配置一體化；四是人口資源和環境的和諧統一；五是惠民公共政策與社會保障要體現公平，使城鄉居民有共同的平等的權利。 改革土地制度推進城鎮化 李建功（山西省國土資源廳廳長）：在城鎮化發展中，要以科學發展觀為指導，堅持以人為本，樹立科學統籌、節約用地的觀念，特別是對土地管理制度進行相應的改革。推進城鎮化要樹立以下幾種理念：第一需要進一步強化保護耕地的觀念；第二依法管理用地，各類建設項目要建立在依法依規基礎上；第三是集約用地，高效利用土地資源，實現土地使用最優化；第四要切實維護農民合法權益，建立合理的征地補償和賠償機制。還有一個重要問題，就是要拓展城鎮建設的用地空間。土地是城鎮化發展的空間支撐，在國家嚴格土地管理制度框架內，應當按照規范管理、節約經費、不撞紅線的原則采取綜合措施為城鎮建設拓展用地空間，解決目前城鎮建設用地嚴重短缺問題。為此，就要對相應的土地制度、管理制度進行改革：一是強化推進城市化建設過程中城鎮用地保障，加快土地制度改革，加快農村土地結構改革，加快農村集體土地所有權、宅基地使用權的登記辦證工作。二是規范農村土地承包經營權流轉。三是規范農村的土地整治工作，統籌規劃，因地制宜，實施綜合整治。四是改革征地制度，逐步縮小征地范圍，細化國有土地使用制度。五是科學編制、嚴格實施土地利用總體規劃，要使土地利用總體規劃與城鄉規劃、產業規劃全面銜接。六是為城鎮化發展提供優質高效服務，進一步簡化審批要件和審批過程。 關注城鎮化進程中的農民工市民化問題 張成智（河南省扶貧開發辦公室主任）：改革開放以來，我國經濟高速發展，城市也在高速發展，這些成績的背后是大量的農民工在支撐。農民工市民化是伴隨著工業化和城鎮化以及農業現代化的必然趨勢。當前城鎮化中的主要問題在于農民市民化難，還有社會保障難、住房難、就醫難等等，農民工很難享受到市民待遇。這些問題的存在，不僅影響城鎮化的進程，而且會影響城鎮化水平的提高，還會帶來城市的不和諧。針對這一問題，要因地制宜，分類施策，按照十七屆五中全會的要求，積極穩妥地推進城鎮化和農民工市民化。一是要大力發展產業，沒有產業支撐尤其是二、三產業支撐，城鎮化、農民工市民化等都只能是空話。二是要大力培訓農民工特別是新生代農民工，讓他們以高水平的技能來就業。這就需要創新當前的培訓機制，整合資源，加強對農民工的培訓，提高農民素質，培養適應加快經濟發展方式轉變要求的勞動力。三是以落實公民平等權利為核心，完善對農民工的基本公共服務。當然這要有一個過程。四是完善中央和地方各級政府為農民工提供公共服務的公共財政體系。應該在人口大省、勞動力資源大省或者流入地大省，探索建立一種有利于為農民工提供保障的機制。五是要推進住房改革，解決農民工住房問題。六是要加強戶籍制度改革。這是一個最關鍵的問題。戶籍制度改革，全國各地都在探索，應當允許有條件的地方取得一些突破。 城鎮化是一個綜合性的大課題 劉華（上海市人民政府法制辦公室主任）：城鎮化是一個大課題，我談四點想法：第一，城鎮化的推進首先應當控制節奏。全國城鎮化率已經達到46.6%，當前應該是穩妥地推進，因地制宜，實事求是，不定指標?！笆濉逼陂g城鎮化推進到什么程度？《建議》中沒定指標，我覺得中央是非常明智的，這表明我們的決策層對這個問題有非常清醒的認識。第二，城鎮化的需求要與城鎮化的資源相匹配。有的地方有強大的需求，但沒有相應的資源匹配，這種情況下，步伐就應該慢一些。急于求成，搞出來的肯定是低水平的城鎮化。第三，城鎮化建設應當選擇一個有效的模式。國外城鎮化的進程已經證明，城鎮化的建設一定是聯動發展的，它有兩種模式是值得借鑒的：一是建設衛星城，形成以大城市為中心的大都市圈；二是這種小城市或者中型城市的發展一定不能孤立發展，要形成群、形成鏈，但需要站在全國發展大局的高度整體統籌。第四，城鎮化的建設要保證質量水平。城鎮化的本質是人的聚集，人聚集起來的過程是希望生活更美好。比如說廣大農村，如果要進行城鎮化的話，不是都要搞一個城鎮，其實農村搞現代農莊、現代農場，使農民變成農業工人，也是一種城鎮化模式。城鎮化是一個綜合性的大課題，涉及到社會方方面面，但是有幾個關鍵制度可能要早做籌劃，比如人口政策、社會保障、教育、醫療、環保等。 中國特色的城鎮化是一個系統工程 浦再明（上海市發改委巡視員）：城鎮化是一個系統的發展進程，要強化對這個系統的戰略性認識。一是高度重視城鎮化進程中的空間整合和空間戰略布局，搞好全域空間戰略統籌，實行整體發展戰略。在區域之間應該有比較好的城鎮體系，城鎮化不只是特定區域的城鎮化，應該是自然、協同、演化的過程，同時也應當是均衡發展，組合式的發展，網絡化的發展。二是重視城鎮化進程中的戰略規劃。要搞好全要素空間的戰略統籌，這是整個經濟社會發展的整體戰略統籌問題，以此來防止城鎮化過程中的失衡和粗放城市化問題。中國的城鎮化也有轉變城市發展方式的問題，要從空間、人口、經濟、社會、生態五個要素怎么協調演化來認識這個問題。雖然我們通過城鄉一體化來推進城鎮化，但要處理好城鎮化和城鄉一體化的關系。城鄉一體化和城鎮化是有區別的，城鄉一體化和城鎮化都是經濟發展到一定階段的產物，但是城鄉一體化是一個系統演化的過程；城鎮化主要突出空間格局的變化。三是推進城鎮化要體現文化元素。過去上海也做過一些探索，探索怎么建設好城市，探索如何在不同的發展階段，根據資源環境稟賦的不同和區域條件的差異，因地制宜，差異化發展，形成不同的城鎮化發展之路?？傊覀円欢ㄒ獜膽鹇韵到y高度來探索中國特色的城鎮化道路。 中國特色的城鎮化應關注的幾個問題 李慶文（中國能源報、中國汽車報社社長總編）：關于中國特色的城鎮化，我認為以下問題是必須關注的。第一，中國的城鎮化發展必須尊重世界或者說人類城鎮化的一般規律，但是又要有中國城鎮化自己的特色。第二，要強調政府的作用，但應處理好發揮政府作用和發揮市場機制配置資源基礎性作用的關系。在城鎮化進程中，政府應發揮怎樣的作用？我覺得中央這次的《建議》是有分寸的，提的是推動城鎮化和加強對城鎮化的管理。推動和管理怎么解讀，是不是強調主導，我認為不是。究竟是政府為主導還是市場為基礎，這個問題還有待于我們進一步探索。第三，城鎮化會不會造成資源和能源的供應體系更加脆弱，國民經濟的基礎戰略產業禁不住風浪，這也是值得我們思考的問題。關于這個問題有兩點感受：一是在城鎮化過程中，對汽車產業怎么看？我認為我們還沒有準備好城鎮化與汽車社會的到來。事實上城鎮化過程就是汽車產業大發展的過程，中國城鎮化水平高的地方，都是汽車產業最發達的地方，珠三角、長三角、環渤海經濟區，正是中國汽車產業最發達的地區。二是城鎮化研究中有一個遺漏，遺漏了對能源的關注。我認為中國的城鎮化與西方發達國家的城鎮化最大的不同，在于對能源獲取的方式要發生根本性的變化。城市文明程度的高低決定于能源獲取水平的高低?，F代城市最時髦的，是宜居城市，環境友好型城市，宜居和環境友好都和能源有關系，北歐著名的城市都是用的太陽能，可以自我循環，這樣的城市是人類最推崇的。 城鎮化進程中如何看待高房價和房產保有稅問題 劉啟（中國新興建設開發總公司副總經理）：我國目前正處于城鎮化的快速發展階段，也正處于城鎮化發展的關鍵時期。我認為，征收房產保有稅并不能像流行觀點盼望的那樣起到降低房價的作用，反而會進一步提高房價，并且帶來租房價格上漲等問題。怎樣征稅才能解決實際問題呢？根據研究，第一，針對住宅商用的房屋征稅，通過征稅，把商業用途擠占的住宅供應釋放出來，必然起到平抑市場作用。第二，對持有經濟適用房、廉租房后再買房或者收入超過政策扶持標準的人征稅，直到其享受的政策房被政府回購為止。第三，對小產權房征稅。我國小產權房是歷史原因造成的，如果強制拆除既不現實也造成很大浪費，更加合理的辦法是就地利用，把它視為政策房，加大稅收調節力度，既遏制了購房需求，又利于解決無房戶的居住問題。第四，對擁有宅基地人群買房征稅。為了國家戰略安全，必須保持18億畝的土地耕地，城鎮化進程中，農民進入城市居住后就應當把宅基地釋放出來復墾，保障我國的土地安全。第五，對外國人買房征稅。外國人在中國買房享受了中國國家的公共資源，他們不是中國國民，無權無償使用，應當給予補償。同時為了保證公平，如果購房外國人士成為了中國納稅人，可以考慮減免折抵。按照以上方式征收物業稅，以補貼保障無房戶，不會與物權法相沖突，同時讓全社會福利共享，有利于和諧社會的建設，有利于解決城鎮化過程中出現的高房價的矛盾問題。 打破城鎮化發展過程中的固化利益結構 李鐵（國家發改委城市和小城鎮改革發展中心主任）：就我國國情來看，城鎮化是一個任重而道遠的過程。由于幾十年經濟發展形成的城鄉二元公共服務結構，不同群體利益相對固化，農村群體很難通過單純的人口流動融入城鎮，城鎮也很難為流入的農村人口提供相對公平的福利政策。因此，有人提出了城鎮的承載力問題，認為，相對某一城市來說，其水、土地等各種資源的承載力是有限的，不可能通過絕對的公平來吸納外來人口。對此，我認為，首先應該弄清楚幾個問題。第一，主城區和行政管轄區是兩個不同的概念。中國的城市是行政管轄區，不是城市的主城區。譬如，北京是一萬多平方公里的行政管轄區，北京市即使朝陽區也是有城市有農村的地方。所以理解中國城市的時候一定要弄清是主城區還是城市的管轄區。第二，城市的承載力是主城區的承載力還是管轄區的承載力。通常管轄區的承載力要遠遠大于主城區的承載力，不能將兩者混為一談。我們在控制城市發展規模的時候，是控制主城區的發展規模還是控制城市管轄區的發展規模，這恐怕是我們研究問題的一個非常大的誤區。第三，中國的核心城市擁有十分優越的行政資源和市場化優勢，可以利用核心城市地位，舉辦各種大型的公共工程和市場化的工程。比如北京可以舉辦奧運會，上?？梢赞k世博會，可以建迪斯尼樂園。這種優勢一定會吸引大批外來人口涌入尋求更多的就業機會，這是經濟發展的自然趨勢，外力無法阻擋。第四，核心城市發展必須要面臨接納人口的考驗。很多城市都制定了高端人才的吸引計劃，而高端人才的引進勢必需要普通人才的配合。城市不是某一個群體單獨所擁有的城市，是各種不同類型、不同收入、不同的智力差別以及不同來源構成的，就像一個森林，有大樹，有灌木、有小草，是一個整體空間，而不可能僅僅是大樹。這也是城市化發展所面臨的非常重要的一個現實。打破目前的利益結構，一方面需要中央政府的決心和勇氣，另一方面也需要這些大城市的人、中心城市的人，能夠放棄自我利益，歡迎農民進入城市。只有這樣，才能帶動經濟的整體發展。但這是一個艱難的過程。 中國特色城鎮化道路的幾個特點 向春玲（中央黨?？粕绮拷淌?、博士生導師）：中國特色城鎮化道路的第一個特點就是轉移農村勞動力規模巨大。歷史上還沒有哪一個國家在城鎮化過程中需要把幾億農業人口轉移到城市來。目前我國的城鎮化率是46.6%，有6.2億人口已經進入城市。根據估算，要到2030年，我國才能基本上完成城鎮化。第二個特點，城鎮化過程中，我們要依靠兩種力量，政府的力量和市場的力量。這是因為，城鎮化首先是一個經濟現象，要完成產業以及依附在土地上的農民向工業產業轉移；同時它還是涉及社會政治文化等等方面的社會工程，在這個過程中，僅僅靠市場化推動城鎮化，會有一些失靈的地方，需要發揮政府的力量。政府要在解決進城農民工的社會保障和公共服務方面發揮作用。第三個特點，中國城鎮化要走以人為本的城鎮化道路。我們所說的城市化的本質是人，是人的城市化或者人的現代化，要提高人們的生活水平和人們的幸福感，過上更加體面、更加有尊嚴的生活，進城的農民能在城市里享受到跟城市人一樣的待遇。第四個特點，中國的城市化要走資源節約型的城市化道路。城鎮化過程中需要城市規模不斷擴大，要大量占用土地，我們的土地資源是非常有限的，要在城市發展、城鎮化率不斷提高的同時保護耕地，保障糧食安全。中國特色的城鎮化一定要真正落實科學發展觀，建設資源節約型、環境友好型的社會。 來源：學習時報 編輯：鄧京荊
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