這次把全面深化改革的總目標(biāo)聚焦到“國家治理”上，反映出著眼于整體性、系統(tǒng)性的改革新思維。與此相適應(yīng)，財(cái)政改革也有了新認(rèn)識、新思路和新舉措，充分體現(xiàn)出全面深化改革的新思維和改革的新力度。

一、對財(cái)政的職能作用有了新認(rèn)識。

把財(cái)政定位為“國家治理的基礎(chǔ)”，這是在新的歷史條件下對財(cái)政的一種新認(rèn)識。這種認(rèn)識突破了傳統(tǒng)的經(jīng)濟(jì)學(xué)思維和工具化思維。在現(xiàn)行學(xué)科門類中，財(cái)政學(xué)屬于經(jīng)濟(jì)學(xué)的應(yīng)用學(xué)科，對財(cái)政的理解長期以來僅局限于經(jīng)濟(jì)學(xué)，一提到財(cái)政，就認(rèn)為只是一個(gè)經(jīng)濟(jì)問題。一提到財(cái)政政策就認(rèn)為僅是經(jīng)濟(jì)政策。這種局限性，使財(cái)政過度工具化，財(cái)政被視為政府政策工具箱里的類似扳手、鉗子之類的工具，憑著施政者的喜好，隨取隨用，隨用隨取，缺乏穩(wěn)定性和權(quán)威性。這種過度工具化的產(chǎn)生，在理論源頭上與凱恩斯主義聯(lián)系在一起。在缺乏財(cái)政法治傳統(tǒng)的中國，過度工具化尤為突出。不言而喻，作為國家治理的基礎(chǔ)，財(cái)政過度工具化，意味著國家治理潛藏著公共風(fēng)險(xiǎn)。歐盟主權(quán)債務(wù)危機(jī)的發(fā)生就已經(jīng)是一個(gè)證明。

順著“財(cái)政是國家治理的基礎(chǔ)”這個(gè)內(nèi)在邏輯，財(cái)政的職能作用就不只是反映在經(jīng)濟(jì)方面，而是體現(xiàn)在包括經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和政治等各個(gè)方面。在改革的決定中，明確提出財(cái)政既要在優(yōu)化資源配置、維護(hù)市場統(tǒng)一方面發(fā)揮經(jīng)濟(jì)職能作用，也要在促進(jìn)社會(huì)公平方面發(fā)揮社會(huì)職能作用。這就是說，財(cái)政要把效率與公平有機(jī)地融合在一起，使二者有機(jī)結(jié)合。這無疑構(gòu)成財(cái)政的另一種功能—政治保障功能。效率與公平的有機(jī)結(jié)合內(nèi)含到財(cái)稅體制之中，民眾滿意了，社會(huì)和諧了，就表明這個(gè)財(cái)稅體制是科學(xué)的，國家長治久安也就有了制度保障。從改革角度特別強(qiáng)調(diào)“制度保障”，比過去常說的“財(cái)力保障”更具有法治、規(guī)范這樣的深層內(nèi)涵，這也是財(cái)政作為國家治理基礎(chǔ)這個(gè)邏輯的自然延伸。

不難看出，對財(cái)政職能作用的這種新認(rèn)識，為財(cái)政改革新思路做了扎實(shí)的理論鋪墊。