戶籍改革尚面對三大焦點問題

新型城鎮(zhèn)化核心是“人的城鎮(zhèn)化”，而“人的城鎮(zhèn)化”關鍵在于戶籍改革。戶籍改革已被中央列為今年的一項重點工作，它關系無數(shù)人的切身利益，為社會所廣泛關注。人們明白，戶籍改革是大勢所趨；人們也擔憂，戶籍改革會不會帶來種種難題和風險？

“帶地進城”會不會增加土地撂荒？

在我國城鎮(zhèn)化進程中，農(nóng)民轉戶進城主要以征地“農(nóng)轉非”、“土地換社?！狈绞将@得市民身份和待遇。但隨著農(nóng)村土地附著權益增加和農(nóng)民將土地作為保障的需要，很多農(nóng)民轉戶進城不愿放棄農(nóng)地，甚至出現(xiàn)激烈的“土地維權”。

為保障轉戶農(nóng)民土地權益，國務院辦公廳在2011年第9號文件中，要求“現(xiàn)階段，農(nóng)民工落戶城鎮(zhèn)，是否放棄宅基地和承包的耕地、林地、草地，必須完全尊重農(nóng)民個人意愿，不得強制或變相強制收回?！弊鳛榻y(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合改革實驗區(qū)，重慶在戶籍制度改革中，也規(guī)定“戶籍不用土地換”，農(nóng)民轉戶進城后，仍可保留農(nóng)村土地權益。

農(nóng)民進城不用放棄農(nóng)村土地，是平穩(wěn)推進城鎮(zhèn)化的一種嘗試?！巴恋嘏c戶籍脫鉤”能保障轉戶農(nóng)民土地權益，但也有人擔憂如此一來農(nóng)業(yè)生產(chǎn)會出現(xiàn)兩個風險：一是農(nóng)民進城后，其農(nóng)村土地被撂荒；二是農(nóng)地細碎化，不利于規(guī)模經(jīng)營。

記者綜合重慶各級部門的調研和基層采訪見聞，發(fā)現(xiàn)這些情況尚未出現(xiàn)。據(jù)重慶農(nóng)業(yè)部門綜合調查，2010年至2012年重慶雖有近360萬農(nóng)戶轉戶進城，涉及承包地300多萬畝，但全市糧食播種面積仍然維持在3390萬畝左右，糧食總產(chǎn)量穩(wěn)定在1130萬噸。截至2012年底，重慶糧食實現(xiàn)“五連豐”。

記者采訪發(fā)現(xiàn)，農(nóng)民“帶地進城”后，農(nóng)村未出現(xiàn)大規(guī)模土地撂荒、規(guī)模經(jīng)營還有進一步發(fā)展，主要有3個原因：

一是戶改對象大都是在城市打工的農(nóng)民工，這些人長期脫離農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，轉戶并不改變土地生產(chǎn)狀況。

“除了少數(shù)偏遠、地力很差的土地被撂荒外，農(nóng)民工在轉戶前，其實就已將土地交給親戚、朋友耕種或流轉給農(nóng)業(yè)大戶、專業(yè)合作社生產(chǎn)。轉戶并不必然會提高土地撂荒率。”重慶市發(fā)改委副主任徐強說，在各區(qū)縣，不少農(nóng)民也并非整戶轉戶，全家進城，留在農(nóng)村的父母或子女仍可以耕種土地。

二是在戶改中，就近就地轉戶比例高，這些轉戶“新市民”也可以就近耕種自己的土地，不少人“身份是市民，仍在干農(nóng)活”。

三是近年來重慶農(nóng)村土地流轉速度加快。土地租金上漲，人地遠距離分離的“新市民”愿意將土地流轉給大戶、專業(yè)合作社等新興農(nóng)業(yè)生產(chǎn)主體經(jīng)營。

重慶戶改兩年多轉戶農(nóng)民承包地處置情況初步表明，通過逐漸提高農(nóng)業(yè)比較效益，提高土地租金收益，鼓勵發(fā)展規(guī)模經(jīng)營，轉戶農(nóng)民的土地也能得到集約利用，規(guī)模農(nóng)業(yè)發(fā)展有更大空間。

放開戶籍會不會“一窩蜂”進大城市？

我國在推動戶籍制度改革過程中，轉戶農(nóng)民到底主要應該進入小城鎮(zhèn)還是大中城市歷來是爭論的焦點問題。一些專家認為，城鎮(zhèn)化發(fā)展，應重點引導農(nóng)民進入大中城市，這對拉動GDP和財政收入作用明顯，效率也比較高。而很多農(nóng)民卻說，進入大城市，如果沒有穩(wěn)定的就業(yè)渠道，可觀的收入，將難以立足。

城鎮(zhèn)化不是農(nóng)民“一窩蜂”地進城，而是農(nóng)民理性地有選擇進城的過程。在重慶，有近6成農(nóng)民選擇轉戶進入小城鎮(zhèn)，很多人表示，大中城市的居住環(huán)境固然比小城鎮(zhèn)整潔、方便，但居住成本也比小城鎮(zhèn)高很多。在城里吃飯貴、看病貴、住房貴，連喝口水都要花錢，如果沒有穩(wěn)定的工作和收入，沒有足夠的錢買房，肯定不愿搬到主城或區(qū)縣城。

重慶開縣中和鎮(zhèn)白果村農(nóng)民譚愛平全家3口人今年4月都轉戶到鎮(zhèn)上，他給記者算了筆賬：“我在中和鎮(zhèn)上買了一套140平方米的房子，花了不到10萬塊錢，這樣就把家安頓下來了。家里的土地距鎮(zhèn)上不到1公里，我們雖然成了城里人，平時仍然可以種糧、種菜，基本口糧不愁。如果轉戶到開縣縣城居住，單是買個七八十平方米的房子就要20多萬元，而且日常的生活開支更大，人生地不熟。這樣算下來，轉戶到縣城還是劃不來。”

農(nóng)民自主轉戶進城的分布格局，給政府城鎮(zhèn)化政策以啟示：以發(fā)展中小城市和小城鎮(zhèn)作為優(yōu)先選擇，使中小城市、小城鎮(zhèn)成為吸納農(nóng)民的主要載體，在財政投入、土地供應、基礎設施建設和公共服務配套方面給予傾斜。

新型城鎮(zhèn)化的核心是“人的城鎮(zhèn)化”，要讓轉戶農(nóng)民在城鎮(zhèn)“留得住，容得下、過得好”，就必須不斷加快小城鎮(zhèn)、中小城市產(chǎn)業(yè)發(fā)展，提高吸納就業(yè)能力；同時完善其交通、水電、通訊等基礎設施，增強教育、醫(yī)療、衛(wèi)生、文化娛樂等服務能力，使人們能過得方便、舒服。

巨大成本會不會帶來改革風險？

錢從哪里來？這是困擾諸多民生改革的難題。在戶籍改革中，每年大量農(nóng)民轉戶進城，要使他們享受城市公共服務和社會保障，也需要巨大投入。而解決戶改成本難題，關鍵要巧妙設計，政策引導，讓政府、企業(yè)、“新市民”等社會各方共同分擔，讓巨額改革成本“化整為零”。

對轉戶“新市民”而言，核心要義是讓“農(nóng)民帶著財產(chǎn)進城”，使土地增值收益?zhèn)戎赜诮鉀Q轉移人口市民化問題：一方面通過改革征地制度，調整現(xiàn)有土地增值收益的分配結構，大幅提高農(nóng)地征收的補償標準；另一方面是完善農(nóng)民土地財產(chǎn)權，在農(nóng)民自愿前提下，探索制度創(chuàng)新，使農(nóng)民耕地使用權、宅基地使用權、房屋所有權實現(xiàn)市場化變現(xiàn)。

對企業(yè)而言，應強化其依法承擔轉戶居民養(yǎng)老、醫(yī)療、失業(yè)等社會保險成本的意識。按照規(guī)定，在農(nóng)民工轉戶后，養(yǎng)老、醫(yī)療保險企業(yè)繳費比例將提高，這些成本花費是企業(yè)應盡的社會責任。

而政府則應承擔城鎮(zhèn)基礎設施建設和公共服務投入成本。農(nóng)民工早已作為常住人口居住在城市，其轉戶后，并不會對城市基礎設施和公共服務帶來大的沖擊，農(nóng)民工轉戶后社會保障待遇的提高，由政府按照“缺什么、補什么”的原則，在就業(yè)培訓、保障性住房建設、學校配套等方面加大投入，這也是城市發(fā)展的應有之義。

同時，作為一種制度探索，政府也可以調整目前土地出讓金用途分配，將一定比例土地出讓收益專項用于農(nóng)村轉移人口的保障性支出，以彌補“新市民”公共支出的短板。

專家認為，戶籍改革的成本投入，從時間上看，并非一次性投入，而是有著10年至20年的分攤期，相當部分成本不需要即期支付。例如，在城市養(yǎng)老、醫(yī)療、教育、就業(yè)等方面，養(yǎng)老和醫(yī)療是支出大頭，但從目前來看，主要轉戶對象是新生代農(nóng)民工，大規(guī)模資金需求會在20年以后發(fā)生，不會形成當期的資金壓力。如果制度設計完善，農(nóng)民轉戶規(guī)模平穩(wěn)，不會產(chǎn)生大的改革風險。（記者李松）