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北京石景山“基層政改”模式走樣

“街道”變“社區(qū)”改革模式暴露三大瓶頸

社會建設，被視為解決一系列社會沖突和問題的良藥。就北京而言，創(chuàng)新社會管理，推進社會建設，同樣已是箭在弦上，北京市政府目前正就此制定有關(guān)具體政策措施。

本專題將從基層治理、社會組織、公眾參與及村務改革等幾大方面入手，聚焦北京社會建設核心層面亟待解決的議題，全景呈現(xiàn)本市社會建設缺陷度，以期為相關(guān)政策的出臺提供現(xiàn)實參考和民意驅(qū)動。今天推出系列報道之一。

從北京街道制到社區(qū)制的城市基層治理模式探索中，石景山魯谷社區(qū)曾充當了先鋒。“街道變社區(qū)”為核心的類“大部制”改革被推廣到石景山多個街道。

但歷經(jīng)了“七年之癢”后，就在上個月，石景山區(qū)委辦向轄區(qū)內(nèi)除魯谷外的8個街道下發(fā)了通知，就街道職責、內(nèi)設機構(gòu)和人員編制進行調(diào)整。這意味著，沿襲魯谷模式而來的基層治理改革，遇到了麻煩。

記者調(diào)查發(fā)現(xiàn)，魯谷模式本身在運行中也出現(xiàn)了嚴重走樣，幾近擱淺。

本市“基層政改”，前路坎坷未卜。

◎發(fā)軔

被逼出來的改革

作為全市唯一一個“街道級”社區(qū)，魯谷從成立之初便承擔了北京市城市基層管理體制綜合改革試水的重任。

2003年7月18日，北京市石景山區(qū)魯谷社區(qū)正式成立，遵循“小政府、大社區(qū)，小機構(gòu)、大服務”的模式。

魯谷社區(qū)的元老級人物鄭麗（化名）記得，當時的現(xiàn)實是，伴隨城市化進程，石景山區(qū)原八寶山地區(qū)的人口急劇膨脹，八寶山街道辦事處管理壓力“爆棚”。為此，石景山區(qū)決定增設魯谷街道辦事處。

當時催生改革的現(xiàn)實難題是，街道承擔了大量的責大權(quán)小甚至是有責無權(quán)的職責，致使政府部門與街道之間職責不清、條塊關(guān)系混亂、運行機制不暢，政府錯位、越位現(xiàn)象時有發(fā)生，政府的公共管理和社會服務職能難以到位。

經(jīng)過反復研究，石景山?jīng)Q定不再克隆老的街道辦事處，而是下決心進行街道管理體制改革，建設全新模式的魯谷社區(qū)。

“街道”變“社區(qū)”——進行社區(qū)行政管理體制改革就成了現(xiàn)實的選擇。

瘦身、減負、自治，鄭麗將魯谷改革概括為這三項內(nèi)容。通過改革，魯谷將內(nèi)設機構(gòu)由傳統(tǒng)街道的17個科室，改為“三部一室”，機構(gòu)數(shù)量減少了73%；當時北京市同等規(guī)模的街道一般在90人左右，魯谷在公務員編制人數(shù)上，減少為39人。

“人員的精簡，前提是街道這只‘筐’的減負。”鄭麗說。根據(jù)最初的制度設計，魯谷將勞動監(jiān)察、居民私房翻建審批、殯葬管理執(zhí)法等職能進行了剝離，歸還給區(qū)有關(guān)職能部門。同時撤科設所，將專業(yè)性強又相對獨立的統(tǒng)計科撤銷，由區(qū)統(tǒng)計局垂直領(lǐng)導，向魯谷派駐統(tǒng)計事務所。將城管分隊原雙重領(lǐng)導體制改為職能部門垂直領(lǐng)導；還把社會人員高考工作歸位于區(qū)教委，將過去由政府直接管理的文教體衛(wèi)等部分社會事務交給社區(qū)民主自治組織和社團組織承接等。

改革之初，魯谷要實行“條專到底”。

在鄭麗看來，魯谷改革中，獨具特色的莫過于成立了全市首家“街道”層面的社區(qū)代表會議，當時選舉產(chǎn)生了社區(qū)代表233名，并由駐區(qū)知名人士和居民代表37人組成了魯谷社區(qū)委員會，下設執(zhí)行機構(gòu)——社區(qū)委員會辦公室。居民自治組織在“街道”層次上進行民主自治，把過去由政府直接管理的部分社會事務交給了社區(qū)自治和社團組織，希望由此甩掉政府的部分職能，真正成為自治組織。

當時有評論稱此舉仿佛“基層民主自治的春風拂過”。

在機構(gòu)設置上，當時魯谷進行了“三部一室”的改革。包括黨群工作部——履行原街道黨工委職能；社區(qū)事務部——履行原街道民政、計生職能及勞動、文教體衛(wèi)的行政協(xié)調(diào)職能；城市管理部——承擔原街道城建科和綜合治理辦公室的職能；綜合辦公室——為原街道工委辦、行政辦、財政科、監(jiān)察科的綜合機構(gòu)，并履行其全部職能。

這一機構(gòu)設置模式，在隨后的2004年，開始逐步在石景山全區(qū)街道推廣。

◎現(xiàn)狀

街道機構(gòu)“合”了又“分”

其他街道向魯谷學習后，街道的機構(gòu)設置仿效了魯谷的“合”，但最近記者了解到，各街道的結(jié)構(gòu)設置又改回原來的“分”。

今年以來，石景山幾次召開會議，就全區(qū)所有街道辦事處主要職責、內(nèi)設機構(gòu)和人員編制改革進行討論。某街道人員透露的情況和記者了解的情況一樣，單從機構(gòu)設置上，改革的指向是從“魯谷時代”的“合”，改回原來的“分”。

召開會議時，曾經(jīng)試水的魯谷卻未被要求參與上述會議。機構(gòu)設置重新“拆分”的文件發(fā)放，也不包括魯谷社區(qū)。

有知情人士稱，上級領(lǐng)導認為，作為北京唯一的一個街道級社區(qū)，魯谷的大旗需要繼續(xù)扛，改革需要繼續(xù)摸索、探索。

本市“基層政改”，前路坎坷未卜。

◎瓶頸

破冰試點遇“三座大山”

“下改，上不改，運行怎么可能順暢？”總結(jié)堅持了八年的改革，鄭麗說，“改革已經(jīng)遇到了瓶頸。”

瓶頸1減負后任務翻番

曾經(jīng)為減負而進行工作任務剝離，但魯谷在八年間職能“翻番增加”。更多的業(yè)務工作派下來，讓鄭麗和同事們只能“跟著任務跑，圍著考核轉(zhuǎn)”。

2003年，魯谷承擔的行政職能約368個小項，但在魯谷體制改革中最初只剝離、轉(zhuǎn)出、整合了其中的28小項，僅占街道實際承擔職能的極少數(shù)。即便是已調(diào)整的28項職能中仍有部分并未徹底剝離。

轉(zhuǎn)出的18項職能，只是從社區(qū)的行政機關(guān)轉(zhuǎn)入了社區(qū)所屬的事業(yè)單位，對外仍由魯谷社區(qū)行政事務管理中心負全責，總體上的工作任務和上級考核并未實質(zhì)減少，大部分的職能剝離只是“從左手換到右手”。

即使在職能調(diào)整的項目中，鄭麗也發(fā)現(xiàn)很多調(diào)整在現(xiàn)實中根本無法達到預期效果。比如計劃生育方面，改革時提出兩項職能調(diào)整方案，要將“地區(qū)人口學校的指導工作由社區(qū)衛(wèi)生服務中心負責”，“計劃生育技術(shù)指導工作由區(qū)衛(wèi)生局負責”，但實際上由于社區(qū)衛(wèi)生服務中心沒有相應機構(gòu)，而區(qū)衛(wèi)生局又沒有計劃生育技術(shù)指導職能，所以最后根本沒有實現(xiàn)。

如此，新體制運行以來，有的職能雖然按照改革方案進行了轉(zhuǎn)出，但由于區(qū)有關(guān)職能部門現(xiàn)行體制并未相應與之銜接，導致部門職能翻番，使這些已經(jīng)轉(zhuǎn)出的職能又重新由社區(qū)事務部直接包攬承擔。

“當時單純按照簡單的工作對口、按‘塊’劃分進行職能調(diào)整歸位，沒有考慮到‘條’對‘塊’的制約。”鄭麗認為，這是導致實際運行中一些職能剝離停滯或翻番的主要原因。

瓶頸2瘦身后身量反彈

除了轉(zhuǎn)出職能復歸、翻番，隨著社會公共服務職能需求的增加，2008年奧運會開始后對城市管理標準的提高，安全生產(chǎn)監(jiān)督管理、流動人口管理、應急指揮等許多新的職能陸續(xù)進入街道層面。

實際運行過程中，社區(qū)各部門職責大量增加。鄭麗和同事們一人兼數(shù)職，一人對數(shù)口。

以文教體衛(wèi)工作為例，最多的時候曾經(jīng)2名工作人員上對文委、教委、科委、科協(xié)、衛(wèi)生局、政府教育督導室、人大教科文辦公室、農(nóng)委、體育局、區(qū)文明辦、區(qū)語委辦、區(qū)校外辦、區(qū)社區(qū)學院、區(qū)疾控中心、紅十字會等15個局處單位。

再加上魯谷社區(qū)與小街道相比，轄區(qū)面積大、人口多，在這種情況下，實際上當初的瘦身出現(xiàn)了反彈。八年間，雖然魯谷的行政編制增加不明顯，但事業(yè)編制則出現(xiàn)猛增，從當初的十幾個人，增加到如今的40多人。鄭麗記得，過去魯谷社區(qū)剛成立的時候處級領(lǐng)導是6人，現(xiàn)在12個了，“跟別的街道一樣了。”

盡管如此，魯谷社區(qū)同其他同等規(guī)模的街道相比，行政編制還是少的，有消息說上級部門在考慮增加編制。

瓶頸3自治與行政難分

魯谷社區(qū)的另外一位元老級人物譚華（化名）記得，獨具特色的魯谷社區(qū)代表會議，在設計之初，定位既是一個 “地區(qū)小人大”，又是一個自我管理、自我教育、自我服務、自我監(jiān)督的自治組織。但譚華發(fā)現(xiàn)要做到“人大和自治”兼顧在實踐中困難重重。

“當初的設想，這個自治組織要有決策權(quán)。”但實際上操作了大概一年時間左右，“決策”就再也不提了，改為“政府的輔助和幫手”。

譚華說，如果進行對比，人大代表的權(quán)力是人民賦予的，社區(qū)代表的權(quán)力是社區(qū)居民賦予的。盡管模式相仿，但能量根本無法同日而語。

“比如人大有對政府財政的審批權(quán)，社區(qū)能有嗎？我們的財政是靠上級批的，就連我們也拿著政府的工資。”譚華說，這與國外自治組織的資金獨立有根本的不同。

限于目前代表的參政素質(zhì)水平，會議中常常出現(xiàn)“自說自話”的現(xiàn)象。某小區(qū)門前有個蔬菜攤，該小區(qū)的人認為擾民，要求政府轟走。但稍遠一點的小區(qū)居民認為轟走了買菜不方便。“如果不能基于大多數(shù)人的公共利益，而是從自身利益出發(fā)，決策在實際操作中很難實現(xiàn)平衡。”

沒有上級主管，也沒有橫向參考。譚華說她和同事感到困惑——“真想去哪兒學習學習”。

當然，從最初的設計考量看，社區(qū)代表對社區(qū)各項工作的參與、對政府行政部門的監(jiān)督，還有暢通民意的訴求渠道這些目的都已經(jīng)實現(xiàn)了。

最明顯的是便民工程的選擇上。“政府有時候是一廂情愿的。”譚華說，通過社區(qū)代表會議，政府能夠知道居民生活中真正需要的是修路、裝晾衣桿還是添石桌石凳。哪些呼聲高，哪些比較急，政府的注意力就要往哪邊傾斜。

總結(jié)八年改革經(jīng)驗，鄭麗認為改革瓶頸的癥結(jié)所在是“下變上不變”。本版采寫本報記者 張然