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誰來制約美國政府的權力?

2006-10-27 16:19:45

  
  
第三,用媒體制約權力   
  
媒體在美國被認為是除了政府的立法、行政、司法三大分支以外的最有權勢的東西,所以有時被稱為第四權。新聞自由是美國憲法第一修正案所保障的民眾憲法權利的一部分。民眾用自己的知情權,通過媒體對政府權力實行制約。這一點沒有什么特別,特別的是,美國人認為,媒體之權力,只能掌握在民間,是政府部門不能染指的。   
  
在建國后的一百五十多年里,美國政府本身一直沒有自己的"發聲器官"。政府和民眾之間的交流互動,是通過其他渠道和機制來進行的。美國政府沒有自己的宣傳機器,而且美國人特別討厭政府權力部門的"宣傳",連帶著在他們的詞匯里"宣傳"一詞也就成了一個貶義詞。在政府的各部門里,他們有"發言人"這一功能,有了點什么事兒,就出來一個"發言人"發布"官方"正式認可的消息和決定,通常在記者的追問下也對這些消息和決定作出解釋評論。但是,這些消息和決定的傳播,還是只能由民間媒體來做,美國政府本身沒有自己的電視、電臺、報紙。這種規矩,反映了美國人對權力的警惕,也反映了美國人的公平概念。政府花的都是納稅人的錢,納稅人該想些什么,不能讓政府給操縱了,不能讓政府花用納稅人的錢來給納稅人洗腦。所以,在美國的制度下,政府根本就不可以有自己的宣傳機構。   

這種情況到上世紀四十年代有了改變。美國從第一次世界大戰起積極地介入了世界事務,它發現,必須讓世界其他地方的人了解美國的情況和觀點。這個功能當時無法依賴民間的媒體,因為民間媒體是市場導向的,市場都在國內,它們也就都只在國內經營,對外必須由政府統一調用納稅人的錢。這就是"美國之音"的來由。從1942年2月24日第一次廣播到現在用53種語言對外廣播,美國之音必須遵循當年國會對它的約束,它是獨立作業的,它只能針對國外聽眾。美國之音憲章中規定了它運作的三原則:它必須是可靠和權威性的新聞來源,提供新聞必須精確、客觀、全面;它不是呈現美國的單一部分的面貌,而是對美國的思想和制度作全面表達;它不僅要清楚地呈現美國的政策,也要提供對這些政策的不同意見。就像當年它的一個臺長所說的:"消息有好有壞,我們必須實話實說。"  
  
1994年,克林頓總統簽署了國際廣播法案,根據這個法案,美國之音和自由歐洲電臺、自由亞洲電臺等幾個機構歸屬國際廣播局管轄,國際廣播局的九人委員必須是參議院通過的跨黨成員組成,由國務卿領銜。這說明,美國政府僅有的這個喉舌,完全是對外的。對內呢?第四權還是在民間手里,因為只有這樣,它才能有效地制約政府權力,美國人才放心。   
  
美國民間的獨立媒體造就了世界上最高效、有道德責任心的出色記者隊伍。盡管有市場制約。在美國政治制度的運作中,媒體一刻不停地起了制約權力的作用,這種制約在"水門"事件以后各種"門"的揭露中表現得最為出色。媒體在結束越戰過程中的作用為史家所公認。軍方事后抱怨說,美軍是在玻璃金魚缸里作戰,讓人家看得清清楚楚。   
  
911以后,美國軍方吸取越戰時期的教訓,一方面定時由"發言人"提供消息,一方面限制本國記者在戰場上的行動。同時,為了影響美軍在國外的形象,配合軍事行動,國防部成立了一個叫做戰略影響辦公室的機構。這個機構的工作,講得形象點就是美軍已經在阿富汗做的,用飛機向作戰地區撒傳單,做諸如此類的"宣傳"工作。國防部長承認,這個辦公室也打算必要時發布他稱為戰略或戰術欺騙的假消息。比如,如果美軍打算在西面進攻,這個辦公室就可能做點必要的工作,讓敵人相信美軍的進攻在北面。這樣的戰時宣傳似乎沒什么可以大驚小怪的,所謂"兵不厭詐",古今中外都一樣。當年諾曼底進攻前,盟軍就成功地展開這樣的情報戰,調開了希特勒的防御主力。可是,今天的美國人特別不喜歡看到政府專門搞"宣傳"。2月19日,《紐約時報》披露國防部戰略影響辦公室,盡管這個剛成立不久的辦公室連"章程"還沒有,輿論卻頓時大嘩。接下來的幾天,《紐約時報》幾乎天天有文章抨擊戰略影響辦公室這個主意,其他各大報也紛紛跟進。讀者們通過因特網發表自己的疑慮。有讀者提出,戰時欺騙敵人是古今敵我都用過的策略,是戰爭中不可避免的,這兒并沒有道德上的問題。他引用邱吉爾二戰時說的話:"在戰爭時期,實話是如此寶貴,她必須時時刻刻派謊言這個保鏢來加以保護。"  
  
問題是,在反恐怖戰爭中,國防部對外發布的消息,美國民眾如何來區別真假呢?如果你欺騙得了敵人,那怎么可能不欺騙美國民眾?如果美國民眾能夠分辨真假,敵人怎么會不分辨,又如何欺騙得了呢?這個矛盾是國防部和白宮所有人都永遠無法自圓其說的。也許真的做起來并沒有想像的那樣可怕,但是你要在制度上公開讓美國民眾出讓知情權,認可自己可以給欺騙一下,這怎么可能呢?《紐約時報》著名專欄作家托馬斯·弗里特曼說,聽到國防部成立一個機構來向外界發布假消息,真叫人哭笑不得。這位曾多年駐在中東的猶太裔阿拉伯問題權威說,由于種種原因,阿拉伯人民連我們告訴他們的真話都不信,如果以為他們會相信我們的假話,這種念頭簡直是荒唐可笑。   
  
《紐約時報》上一些讀者的意見,也許政治家或軍人聽來未免幼稚,卻直逼反恐怖戰爭的正義性問題。一個讀者說,美國是建立在誠實的原則上的,戰略影響辦公室卻打了我們一個耳光。他說,事情的好壞不僅和結果有關,也和你怎么做有關。一個新西蘭讀者說,我希望五角大樓離我,離我的國家遠一點,因為我不希望有一個說甜蜜假話的伙伴。還有讀者指出,美國之音用60年的努力建立起了其世界聲譽,國防部戰略影響辦公室居然公開宣布自己會發布假消息,這會毀了美國之音好不容易建立的信譽。而信譽是媒體的唯一資本。
  
輿論大嘩之時,布什總統正在亞洲訪問。人們猜測,在此以前他可能根本不知道有這么一個機構。現在,記者們立即把問題逼到他頭上。他和副總統切尼不得不一次次保證,美國政府不會向人民撒謊,政府將告訴民眾事實真相。但是,民眾的懷疑一旦起來,可不容易消除。民眾怎么放心你保證說實話以后說的就是實話了呢?結果是,國防部的一個公共事務官員說:"這一下子真是把我們弄得很難堪。""現在天天都有記者問我,我眼下告訴他們的是不是謊言。"  
  
終于,布什班子和國防部發現,美國公眾的不信任,對總統和國防部是災難性的。這種不信任,一旦開了頭就日益增長,不會輕易消失。在民主社會里,政府的有效運作必須依賴民眾對其品質的基本信任。2月24日,國防部決定,解散戰略影響辦公室。大概國防部長也看到了,美國人不會輕易相信官員的保證,唯有在制度上解散這個機構,方能打消民眾的懷疑。說到根子上就是,美國民眾不喜歡由政府來搞"宣傳",因為政府太強大,它控制了聲音就能控制腦子。   
  
從《紐約時報》的披露到國防部解散這個辦公室,僅僅五天。美國的記者們,五天里就用一支筆"干掉"了五角大樓剛剛誕生的宣傳機器。美國人為了防止政府欺騙他們而迫使政府作出的這個讓步,在未來的戰爭中,會讓美國付出怎樣的代價,現在就難說了。不過,自由不是免費的午餐,必須付出代價,包括戰爭中多流的血,這個道理,大概美國人是世界上最明白的了。   
  
第四,用選票制約權力   
  
民主制度的內在理念是"主權在民",政府的權力是民眾通過選舉過程,按照憲法,賦予政府的。民眾手里的選票,一人一票,是制度層面上民眾對政府權力的最根本制約。兩年一次的中期選舉,全國按照各選區改選所有眾議員,各州由全州選民改選三分之一的參議員;四年一次的大選,全國民眾按照州為單位選出總統。這樣錯開的選民劃分法,分散在各州的選舉過程,使得美國的選舉是最不受權力操縱的民主過程。上還是下,最終的發言權在民眾手里。兩百多年來,沒有一個人敢向民眾的選票挑戰。這就像基辛格當年對尼克松說的:和美國人民公開作對的人,是當不成美利堅合眾國的總統的。平民百姓手里的選票,是民主制度下對政府權力的最根本性的制約。(來源:世紀中國 編輯:陳凡)


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